Система органів прокуратури в Україні доповнює органи досудового розслідування. Їхні функції пов’язані із підтриманням публічного обвинувачення в суді, організацією і процесуальним керівництвом у кримінальних провадженнях, координацією діяльності правоохоронних органів із виявлення, фіксації та розслідування злочинів, представництвом інтересів громадянина або держави у суді[357]. До 2019 року, до початку роботи Державного бюро розслідувань, органи прокуратури здійснювали досудове розслідування[358]. Система органів прокуратури побудована за територіальним принципом: окружні прокуратури на місцях, обласні прокуратури та Офіс Генерального прокурора як орган вищого рівня[359].
У 2019–2020 роках було проведено масштабну реформу, яка охоплювала: ліквідацію структури військових прокуратур, проведення атестації особового складу прокурорів усіх рівнів, скорочення чисельності прокурорів на 5 000 осіб, проведення добору до прокуратур усіх рівнів[360]. Реформа відбувалась у кілька етапів, але цей період кардинально змінив спеціалізацію прокуратури по роботі зі збройним конфліктом через те, що практика вже колишніх військових прокуратур стала відповідальністю інших підрозділів всередині системи.
До моменту широкомасштабного вторгнення РФ на територію України основне навантаження щодо дослідження фактів найтяжчих міжнародних злочинів покладалось на органи прокуратури у постраждалих від збройного конфлікту регіонах (Донецьку обласну прокуратуру, Луганську обласну прокуратуру[361], Прокуратуру Автономної Республіки Крим та м. Севастополя[362]), а також на окремі самостійні структурні підрозділи ОГП[363].
У жовтні 2019 року наказом Генерального прокурора України у структурі Генеральної прокуратури України було створено Департамент нагляду у кримінальних провадженнях щодо злочинів, вчинених в умовах збройного конфлікту (далі — Департамент збройного конфлікту). Він став першим відокремленим структурним підрозділом на вищому рівні органів прокуратури, який поєднав тематику збройного конфлікту: проблематика кримінальних правопорушень, вчинених на території Кримського півострову та окремих районів у Донецькій і Луганській областях. Специфіка роботи Департаменту була виокремлена із повноважень суміжних структурних підрозділів ОГП, які здійснюють нагляд у кримінальних провадженнях, розслідування у яких здійснюється Службою безпеки України, Національною поліцією України, а також реалізується міжнародно-правове співробітництво[364].
Після 24.02.2022 року внутрішня структура прокуратури намагалась адаптуватись до нових викликів. Департамент збройного конфлікту мав організаційно скерувати роботу обласних та окружних прокуратур на місцях, охоплених війною. Масштаби подій у всіх регіонах України вимагали швидкої та скоординованої реакції не тільки у межах органів прокуратури, але і від органів досудового розслідування, тому велика увага була прикута до Офісу Генерального прокурора та його рішень. Обсяг повноважень ОГП, його координаційна роль у межах великої кількості кримінальних проваджень вимагала визначати орієнтири у загальній роботі з наслідками збройного конфлікту, першочергові кроки на місцях для слідчих і прокурорів. Але до цього часу зміни всередині системи тривають:
- З травня 2022 року Департамент збройного конфлікту зазнає суттєвих змін як щодо штату співробітників, так і щодо внутрішньої структури[365]. До його складу було включено працівників, які не мали попереднього досвіду роботи з найтяжчими міжнародними злочинами або отримали його тільки з моменту широкомасштабного вторгнення[366].
У вересні 2022 року до структури Департаменту збройного конфлікту було додано управління процесуального керівництва досудовим розслідуванням та підтримання публічного обвинувачення у кримінальних провадженнях про злочини, пов'язані із сексуальним насильством[367]. Також було створено окремий відділ, який здійснює процесуальне керівництво у кримінальних провадженнях щодо злочину геноциду та підбурювання до нього. Взаємодія з ССГ зумовила необхідність створення у структурі Департаменту окремого підрозділу по роботі у межах відповідних розслідувань. За два роки активної фази збройного конфлікту штат Департаменту становить більше ніж 100 працівників та на цьому етапі важко стверджувати, що підрозділ не буде зазнавати подальших змін. Зокрема, у 2024 році продовжилась практика наповнення його структури відділами процесуального керівництва, які мають тематичне спрямування: робота першого зосереджена на злочинах, вчинених проти культурної спадщини, а іншого - на дослідженні злочинів, вчинених українськими військовими.
- Оскільки після 24.02.2022 року різні структурні підрозділи ОГП намагались показати власне залучення у дослідження наслідків збройного конфлікту, відповідні провадження опинились у фокусі роботи різних департаментів ОГП, які здійснюють нагляд, зокрема, за органами безпеки, НПУ, ДБР, а також у Спеціалізованій екологічній прокуратурі та Департаменті щодо захисту інтересів дітей.
Внутрішній розподіл обов'язків у системі органів прокуратури надає можливість розглядати специфіку збройного конфлікту іншими структурними підрозділами, а не тільки у межах відповідного Департаменту[368]. Враховуючи масштаб вчинених ймовірних найтяжчих міжнародних злочинів, такі провадження знаходяться не тільки у віданні Департаменту збройного конфлікту, що покладає на нього додатковий обов'язок — координувати роботу з іншими підрозділами ОГП та налагоджувати ефективну комунікацію з ними.
- У структурі Департаменту міжнародно-правового співробітництва ОГП було створено окремий відділ, який забезпечує співпрацю з Міжнародним кримінальним судом. Його завдання — реалізація положень за кримінальним процесуальним законодавством та координація всієї комунікації МКС під час роботи на території України[369]. У 2023 році за рішенням Генерального прокурора ці функції було повністю покладено на Департамент міжнародно-правового співробітництва ОГП[370]. Наразі Департамент збройного конфлікту виконує лише окремі прохання Офісу Прокурора МКС, які стосуються проведення процесуальних дій у кримінальних провадженнях прокурорів Департаменту.
- Також в ОГП було створено Координаційний центр підтримки потерпілих і свідків (далі — Центр). Завдання цього Центру — забезпечення комплексного інформаційного супроводу на всіх етапах кримінального провадження, координування надання юридичної, психологічної, медичної та соціальної допомоги відповідними службами та неурядовими організаціями, а також запровадження необхідних заходів для запобігання повторній віктимізації[371].
Робота Центру спрямована на комунікацію з постраждалими особами у межах їхньої участі у кримінальних провадженнях. Але питання забезпечення механізмів їхнього захисту залишається відкритим. До цього часу не прийняті Положення про Центр та інші керівні документи, тому його повноваження, функції та порядок взаємодії з іншими структурними підрозділами ОГП, правоохоронними органами та судами залишаються невідомими.
- Також окремі представники Департаменту збройного конфлікту та Департаменту міжнародно-правового співробітництва складають українську команду у складі Міжнародного центру з переслідування за злочин агресії проти України, до якої також входять слідчі ГСУ СБУ.
- Донецька та Луганська обласні прокуратури, а також окремі окружні прокуратури у цих областях були змушені змінити свої місця розташування через активні бойові дії в регіоні. Фактично, вже двічі з моменту початку збройного конфлікту у 2014 році цим прокуратурам довелось пережити переміщення зі своїх пунктів дислокації. Така ситуація значно впливає на моральний стан прокурорів, їхнє соціальне забезпечення, а також безпеку.
- На рівні обласних прокуратур, які найбільше постраждали від наслідків збройного конфлікту (Сумська, Чернігівська, Київська, Харківська, Запорізька, Херсонська, Миколаївська), вирішено створити відокремлені відділи процесуального керівництва, фокус роботи яких — кримінальні провадження цієї категорії[372].
Протягом всієї історії органів прокуратури в Україні головним фактором, який впливає на їхню роботу, залишається політична воля. Процес призначення Генерального прокурора та його місце серед системи розподілу влади визначає його роль у відповідних внутрішніх та зовнішніх політичних процесах. Тому зміна політичної влади чи політичних стратегій призводять до зміни Генерального прокурора[373]. Подібні рішення автоматично тягнуть за собою перепризначення як на рівні адміністративних посад у прокуратурах різних рівнів, так і у самій структурі підрозділів органів прокуратури[374]. Крім того, зміна Генерального прокурора може супроводжуватись публічними дискусіями, які негативно впливають на репутацію та сприйняття органу в цілому[375].
Така практика негативно впливає на сталість системи, забезпечення дотримання єдиних підходів у кримінальних провадженнях та комунікаціях з прокуратурами нижчого рівня. Фактично, у таких умовах неможливо побудувати стабільну структуру та гарантувати, що вкладені у її розвиток ресурси не втратять своє значення через її послаблення та можливі наступні зміни. Наразі кандидатура Генерального прокурора вноситься Президентом, а для його призначення потрібна підтримка простої більшості Верховної Ради України[376]. З 2019 року Україна тричі змінювала Генерального прокурора, причому двоє з них, включно з тими, хто обіймав цю посаду під час повномасштабного вторгнення, не мали прокурорського досвіду. Кожен новопризначений Генеральний прокурор також змінює свою основну команду, зокрема заступників, відповідальних за нагляд за роботою департаментів, зокрема Департаменту збройного конфлікту. Жоден з тих, хто наразі обіймає керівні посади, не має досвіду або знань у розслідуванні чи притягненні до відповідальності за воєнні злочини. Прокурори з таким досвідом є всередині системи, однак, як правило, вони не призначаються на керівні посади з політичних мотивів.
Як приклад, зміни всередині системи органів прокуратури торкались напрямку збройного конфлікту. У червні 2021 року Департамент було виведено із відання керуючого заступника Генерального прокурора і було підпорядковано напряму Генеральному прокурору[377]. Подібне рішення викликало обурення громадянського суспільства через те, що загальне керівництво напрямком роботи, пов’язаним зі збройним конфліктом, вимагає специфічних знань міжнародних стандартів, та тим, що було викликано політичним впливом на роботу органів прокуратури[378].
У Рекомендації Rec (2000)19 державам-членам щодо ролі прокуратури в системі кримінального правосуддя Комітет Міністрів Ради Європи в п. 11 наголошує, що
«держави мають вжити відповідних заходів, щоб прокурори були в змозі виконувати свої професійні обов’язки і повноваження без неправомірного втручання або незаконного притягнення до цивільної, кримінальної або іншої відповідальності…»[379].
У пояснювальному Меморандумі до Рекомендації роз’яснено, що йдеться про те, що
«для належного функціонування прокуратури в усіх випадках існує дві вимоги: з одного боку прокурори мають бути незалежні …і, зокрема, діяти чиї б інтереси не розглядалися, “без неправомірного втручання” (неправомірного, тобто іншого, ніж передбаченого законом)… З іншого боку, для прокурорів має бути положення, яке дане для здійснення ними повноважень, виконання яких ґрунтується на особистих свободах і відповідно до якого вони будуть відповідати на дисциплінарному, цивільному або кримінальному рівні за їхні особисті проступки, відповідно, таке положення повинно бути розумно обмежене, щоб не перенавантажувати систему».[380]
Консультативна рада європейських прокурорів, чиїм завданням було формування висновків з питань, що стосувались імплементації Рекомендації підкреслила у п. 15, що
«незалежність» означає, що прокурори не повинні зазнавати незаконного втручання у виконання своїх обов’язків з метою забезпечення повного дотримання та застосування закону та принципу верховенства права, і що вони також не повинні зазнавати будь-якого політичного тиску або незаконного впливу будь-якого характеру».[381]
Фіксація та дослідження наслідків війни для органів прокуратури стала головним приводом їхньої активної присутності в інформаційному просторі та, відповідно, додатковим підсиленням політичної ролі Генерального прокурора як всередині держави, так і на міжнародному рівні. Враховуючи запит суспільства на висвітлення подій та їхню оцінку, інформаційні канали ОГП, як і публічні сторінки Генерального прокурора у соціальних мережах, стали зведеннями наслідків збройного конфлікту та джерелом поширення інформації про факти вчинених нападів. Щодня продовжують оновлюватись дані щодо кількості зареєстрованих кримінальних правопорушень, результатів досудового розслідування, кількості постраждалих осіб та об’єктів.
Велика увага і самого Департаменту збройного конфлікту після 24 лютого 2022 року приділяється активній ролі у публічній площині[382]. Подача цієї інформації відкрила додаткові можливості для керівництва органів прокуратури, щоб стати активним голосом, який відображає наслідки війни для міжнародних партнерів. Тому поступово залученість прокуратури у представництві інтересів національного правосуддя на різних міжнародних майданчиках, таких як ООН, ПАРЄ, Євроюст, МКС, ЄС та інші, стала більш поширеною.
Така активна публічна присутність ставить під загрозу незалежність та об'єктивність розслідувань. Дуже часто для того, щоб продемонструвати свою активну та важливу роль у забезпеченні правосуддя, представники Офісу публікують свої думки в соціальних мережах, поширюють у газетних та телевізійних інтерв'ю, тим самим створюючи певні очікування серед населення, поки розслідування ще триває. Такий підхід має два типи негативних наслідків:
- надмірний тиск на слідчих та прокурорів, які працюють над провадженням, з метою досягнення певних результатів, які можуть бути неможливими;
- якщо обіцяні результати не досягаються, починає зростати недовіра громадськості, оскільки в протилежному випадку гонитва за недосяжним результатом негативно впливає на якість розслідування.
Національне законодавство України, зокрема КПК України, серед функцій органів прокуратури розглядає також контроль за ефективним здійсненням кримінальних проваджень. Крім безпосереднього процесуального керівництва у справах та підтримання обвинувачення у суді, прокуратури вищого рівня скеровують роботу прокуратур нижчого рівня. Але в умовах війни ця робота потребує також окремих підходів щодо найтяжчих міжнародних злочинів, які будуть запроваджуватись і на рівні органів досудового розслідування. На цей час система органів прокуратури має віднайти дієві шляхи вирішення таких викликів:
- Неузгодженість розподілу функцій між структурними підрозділами — базовий розподіл функцій всередині органів прокуратури залежить від завдань та підслідності, за якою здійснюється нагляд. Ситуація всередині органів прокуратури після 24.02.2022 року показала, що наявність відокремленого підрозділу зі збройного конфлікту не гарантує, що його функції не можуть бути дубльовані іншими. Те, як швидко можуть бути внесені зміни до організаційної структури та внутрішніх документів органів прокуратури, не дає гарантій для стабільного розподілу тематик. Цей підхід також показує і Наказ Генерального прокурора № 309, який визначає загальні підходи в організації діяльності органів прокуратури у кримінальних провадженнях.
Попри те, що він має чітко відділити тематику збройного конфлікту і закріпити за Департаментом, натомість такі провадження знаходяться у віданні, наприклад, спеціалізованої екологічної прокуратури чи інших підрозділів[383]. Зокрема, залишається ризик того, що спеціалізація з найтяжчих міжнародних злочинів може бути передана до підрозділів, які здійснюють процесуальне керівництво за органами безпеки у системі органів прокуратури, оскільки підслідність таких проваджень залишається у СБУ. Поки не буде забезпечено сталий підхід до структури Департаменту збройного конфлікту, на практиці можуть виникати труднощі у реалізації стратегічних підходів.
- Перевантаження системи через фіксацію наслідків збройного конфлікту через реєстрацію кримінальних проваджень — внесення відомостей до ЄРДР та початок досудового розслідування є єдиним механізмом фіксації наслідків війни на цей час. Після 24 лютого 2022 року через велику кількість порушень, щодня продовжують відкриватись сотні кримінальних проваджень за статтею 438 КК України незалежно від того, чи дійсно становлять вчинені діяння склад такого злочину.
Крім того, постійне оновлення даних про такі факти та їхнє публічне висвітлення на ресурсах ОГП перетворила їх в інформаційні портали[384]. Користуючись вимогами статті 214 КПК України[385] та формальними ознаками кримінальних правопорушень у наслідках збройного конфлікту, ЄРДР став щоденним зведенням подій. Такий підхід не спрощує розслідування, а навпаки — перевантажує органи слідства та прокуратури процесуальними вимогами, які ускладнюють проведення аналізу подій в цілому.
- Відсутність єдиної стратегії та невизначеність пріоритетів у проведенні розслідування — враховуючи тривалість збройного конфлікту на території України та значну кількість зареєстрованих кримінальних правопорушень, їхнє розслідування вимагає запровадження єдиних підходів та систематизації інформації у межах проваджень. Масштаби наслідків війни вимагають як врахування міжнародних стандартів для розслідування і кваліфікації вчинених діянь, так і належної координації всіх учасників провадження. Враховуючи функції прокуратури, цей обов’язок залишається її сферою відповідальності. У 2023 році на рівні ОГП було прийнято кілька документів, які визначають узагальнені підходи органів прокуратури у провадженнях цієї категорії: стратегія роботи з постраждалими[386] та стратегічний план з переслідування міжнародних злочинів на 2023–2025 роки[387].
Поки ці документи можуть бути відправною точкою, але без інструментів для їхнього практичного втілення користь від них буде незначною. Найважчою частиною в імплементації є необхідність оцінити роботу всієї системи та визначити, чи вони здатні розв‘язати поставлені задачі на рівні змін до законодавства чи пропонують фрагментарний підхід для розв‘язання проблем на практиці[388].
- Депріоритизація наслідків збройного конфлікту на території України до повномасштабного вторгнення — сам Департамент збройного конфлікту під час координації роботи регіональних прокуратур змістив фокус виключно на наслідки подій після 24 лютого 2022 року, залишивши поза увагою ситуацію у Криму та на Донбасі з 2014 року. Попри це, рівень самостійності окремих структурних підрозділів органів прокуратури дозволяє рухатись у цьому напрямку власними силами. Це стосується, у першу чергу, обласних прокуратур, до відповідальності яких належить дослідження цих подій. Зокрема, Прокуратура АРК продовжує реалізовувати власну стратегію роботи в умовах тимчасової окупації Кримського півострову, працюючи у межах власної юрисдикції[389].
- Нестача кваліфікованих кадрів — після 2014 року запит на навчання у сфері міжнародного права серед органів прокуратури залишався на високому рівні. До 24 лютого 2022 року він виходив переважно від органів, які працювали на території окремих районів у Донецькій та Луганській областях, Кримського півострову, а також спеціалізованих підрозділів на вищому рівні у системі прокуратури.
Після повномасштабного вторгнення абсолютно всі прокурори всіх рівнів відчули необхідність отримання базових знань з міжнародного гуманітарного та міжнародного кримінального права. Попри те, що окремі міжнародні та національні організації займаються підготовкою прокурорів окремих прокуратур, потреба все ще залишається. Серед масиву доступних програм навчання на національному рівні, а також можливостей навчання за кордоном, відповідальністю керівників структурних підрозділів є направлення прокурорів на таке навчання. В результаті формування навчальних груп може здійснюватись з різним пріоритетом — не контролюється, хто потрапляє до навчальних груп та наскільки окремі питання збройного конфлікту актуальні для їхньої роботи.
До цього ж основна роль у навчанні залишається за системою підвищення кваліфікації прокурорів. До переліку тем було включено міжнародне гуманітарне право, але офіційний формат не здатен охопити всіх охочих за короткий термін[390]. Крім того, залишається актуальним пошук компетентних тренерів, які спроможні працювати з прокурорами. Як наслідок, програми будуються на національній юридичній практиці, яка не має сформованих позицій та не відповідає стандартам міжнародного права щодо розслідування найтяжчих міжнародних злочинів.
Стабільність у функціонуванні системи та наявність зрозумілих стратегічних підходів впливає на ефективність роботи всередині органів прокуратури. Неодноразові зміни, яких зазнавав Департамент збройного конфлікту та інші підрозділи, залучені до дослідження наслідків збройного конфлікту, призвели до відтоку професійних кадрів, які мають досвід роботи із цією категорією злочинів. Натомість зміна та розширення штатної структури Департаменту, проведення добору на вакантні посади створили новий запит на навчання прокурорів у сфері міжнародного гуманітарного права та міжнародного кримінального права.
До цього часу не було презентовано узагальнених підходів роботи із десятками тисяч зафіксованих кримінальних правопорушень в умовах збройного конфлікту та їхня кількість продовжує щодня зростати. Натомість замість оцінки власних ресурсів та можливостей національної системи правосуддя щодо дослідження фактів найтяжчих міжнародних злочинів, щоб визначити та розв‘язати проблемні питання, публічна позиція органів прокуратури наголошує на тому, що національна система спроможна самостійно досліджувати факти вчинення найтяжчих міжнародних злочинів.
Поряд з цим, наявні обмеження на рівні законодавства, інфраструктури та ресурсів. Наприклад, рівень матеріального забезпечення прокурорів залишається поза увагою під час формування та розподілу державного бюджету. Коли порушується питання про належне забезпечення слідчих та суддів, прокурори відступають на другий план. Такий підхід впливає, у першу чергу, на мотивацію працівників, плинність кадрів та стабільність системи в цілому. Також обмеження стосуються контролю якості роботи й залежності від політичних рішень. Це серйозні аспекти, які впливають на спроможність прокуратури виконувати задачі, й працювати з ними потрібно системно й послідовно[391].
